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加快市政公用事业建设 推动城乡一体化发展
----关于我市市政公用事业的调研报告
句容市建设工程管理处 笪爱华
市政公用设施是城市居民生产和生活所必需的公用设施，是城市存在、运转和发展的物质基础，也是城市经济和社会发展的重要前提。城市市政公用设施的状况直接体现一个城市社会、经济和文化的发展水平，直接代表一个城市的形象。我市是一个起步时间晚，但城市建设及市政公用设施建设步伐较快的新型中小城市，如果我市市政公用设施进一步完善健全不仅能够为居民生产生活提供更为舒适的条件，而且能够为城市带来良好的声誉和形象，形成优越的投资环境，提高城市的竞争力。
近年来，我市城市建设取得了很大的成就，城市市政公用设施也得到了极大改善，目前城市规划区范围已扩大为22km2，目前已建成市政道路188万㎡，污水主管网95km，燃气主管道20km，自来水主管道260km，建成日供水10万吨自来水厂一座（目前一期日供水能力5万吨），污水处理厂一座，日处理污水能力10万吨（一期一步日处理2.5万吨已投入运营，二期日处理2.5万吨正在建设，建成后将形成日处理污水能力5万吨），西气东输进城天然气主管网建设已基本完成，高、中压调压站正在筹建，拥有液化气站12座，储气总量1100m3，但随着城市化进程的加快以及居民物质文化生活水平的提高，完善市政公用设施的任务仍然十分艰巨，同时我们目前的公用事业建设与管理大都还停留在城市规划区范围，这不符合城乡一体化发展的要求，目前我们已经积极实施了区域供水和乡镇污水处理厂的建设表明了我们要统筹兼顾、协调发展，全面实现小康的决心和目标。
公用事业行业是以城市为主要载体，也就是说以人口聚居为前提，把涉及公共利益及有限的公共资源进行配置并具有自然垄断特点的行业。市政公用事业与居民生活息息相关，是重要的社会公共事业。关系到人民群众生活质量。市政公用事业主要包括城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理、城市防洪等行业。从全国看，改革开放二十七年来，我国城市化水平从19%提高到2005年的43%，取得了举世瞩目的成就，但是距离发达国家平均为75%的城市化水平还有比较大的差距（美国城市化水平为76%、日本78%，新加坡更是消灭了农村，达到了100%。），快速的城市化进程和人口集聚造成了对公用事业发展的巨大需求。同样，对于我市，地处繁荣的长三角地带，城市人口近年也不断扩大，包括流动人口，城市规划区范围内目前已接近20万人，各乡镇集镇人口也不断聚集，根据乡镇发展规划，农村还将实施中心村规划建设工作，应该说，在不久的将来，我们的城乡格局将形成以城区为核心的多点人口聚居模式，社会公用事业的需求将进一步扩大。
根据我市实际情况和发展现状，如何进一步推动公用事业建设与管理的步伐，达到服务城市、服务百姓、服务经济的目的是摆在市政公用事业管理者面前的重要课题和紧迫任务。当然，公用事业的发展有一个过程，从经济运行的观点看应当是“总体短缺”与“合理增长”，也就是说市政公用设施产品与服务的“总体短缺”状况是客观存在的，但是发展不能盲目，要根据地区条件、地方财力、实际需求有步骤地建设，从自身经济和财政等实际状况出发,量力而行,尽力而为，适度超前。坚持政府主导、社会参与、民主决策的原则,把提供市政公用产品与服务的公共支出纳入地方预算,逐步适当增加公共支出比重，一句话要从实际情况出发,力求“合理增长”。
我市的市政公用事业涵盖范围和其他地方基本相同，和北方相比仅缺少热力供应的内容，主要包括市政道路设施、自来水供应、燃气供应、垃圾处理、污水处理、城市客运、城市防洪、城市路灯管理等内容，但就公用事业管理局职能来说仅包括上述部分内容主要是道路设施、燃气、自来水和污水处理，发展我市的市政公用事业行业必须借鉴国内国外的先进经验，实现高效发展的目的，宏观来说无非是加大公用事业建设的力度，以及提高公用事业服务的水平和效率。
从实现加快公用事业建设的途径来说，就要改变目前投资、融资渠道单一的现状，而投资和融资，也是市政公用设施建设和管理运营的核心环节，要从根本上提高公用设施建设和管理运营的水平，必须着力解决好市政公用设施投融资体制存在的种种矛盾和问题。公用事业首先有社会公益性的特点，市政公用事业是人们生活工作必不可少的产品,具有公益性的特征。其次它具有地域垄断性，也就是说市政公用事业都有一定的区域范围，市政公用事业的各种交易活动一般都限制在本地区的范围内进行。例如,供热、燃气、自来水等公用事业一般只在本地供应,消费者一般只能选择本区域的企业。这种地域垄断性的存在,致使消费者对公用事业企业缺乏选择权。三是它具有网络垄断性，产业的特点使它具有自然垄断性特点象自来水管网、燃气管网、污水管网。因此我认为，应当按照一些先进地区的做法将公用事业项目性质予以划分，明确其可经营性和不可经营性（公益性）两大类，然后实行不同的发展和监管模式，在投资主体上也可以作出划分，哪些是社会资本、外来资本可以介入的，哪些又只能由地方政府投资兴建。公益性项目的建设资金和还本付息资金应当以财政资金为主，如基础设施建设配套费、土地收入、城市建设维护税、预算内资金等，这些公益性项目主要包括市政道路、桥梁、隧道、绿化、路灯、城市防洪等设施，建设这些项目同样要考虑资金的综合收益，可以将项目同周边土地捆绑运作，增强收益能力，按照 “生地变熟地，熟地变热地"的思路与做法，也就是在建设城市道路时，对周边可开发地块由政府的城投资公司出资，统一征地，统一建设配套基础设施，统一开发政府功能性建筑和市场化运作条件较好的配套设施(如地下电信管网、地上综合线杆)，在土地出让时获取最大收益，获取收益后再投入到公用事业的建设与维护上。
对可经营性项目如自来水生产、管道燃气生产、污水处理等可以引入多元化的投资，是政府直接投资、建设与管理的如我们现在的自来水厂可以通过联合、股份制、股份合作制进行改组实现国有企业股权多元化，盘活城市基础设施资产以筹集更多建设资金，考虑到《宁镇扬通泰区域供水规划》的实施和我们句容水资源缺乏、水源地分散、乡镇水厂落后，供水存在安全隐患的特点，按照我市确立的供水方案，与南京、镇江合作，分南、中、北三个片区全面实现区域供水。我们目前的水厂应考虑与江宁自来水公司的股份合作谈判，既要尽快实施供应长江水的计划，又要充分发挥现有水厂的作用，不仅仅充当区域供水实施后的城市备用供水功能，还要实现水生产企业的正常效益，保证国有资金积累投入的经济效益。对管道燃气的发展，我认为，对供气企业可市场化选择就如我们目前采取由镇江华润来供气一样，但在管网建设上应当以政府控股组建的公用事业企业为龙头，采取多元化的融资渠道进行，建设管网以取得管网的产权和使用收益权，确保长期的资金收益投入新项目的建设与维护。在污水处理项目上，我们目前的做法是比较先进的，采用了BOT模式，省却了大量的厂区前期建设资金，但污水搜集管网是一个纯粹的公益性建设事务，同时由于它的公益性和无偿性，不可能也无法将这项工作交给一个社会化的企业来做，这就需要政府的财政性资金投入，但是这种投入也可以作出补偿性收益的探索，比如在自来水费中适当收取污水管网建设维护费，或从已有的构成水费的污水处理费中按比例提取一部分管网建设与维护费，这从产品的成本构成来说是符合定价原则的，应当作出积极的尝试。
放开了市政公用事业的投资领域并不代表放弃了政府的监管，相反由于投资和经营主体不再是政府，更需要社会事务公共管理机构----政府作出有效的监管，监管的内容应当包括以下几方面：
1.价格监管。市政公用事业是居民的必然消费品，其价格水平会直接影响消费者的福利水平，其价格结构不仅与企业的利润水平密切相关,而且还会影响新企业对进入市政公用事业的预期利益。因此,价格监管政策是市政公用事业监管政策的核心内容，建立必要的价格听证和调控机制。
2.质量监管。由于公用事业产品和服务质量水平与成本高度相关,而且由于公用事业的社会公益性，如果不对产品和服务质量实行监管,低劣的产品和服务质量会引起社会大众的广泛不满从而带来负面政治影响。
3.安全监管。市政公用事业提供的产品和服务是人们生产和生活的必需品。因此,市政公用事业的安全问题既是经济问题,也是政治问题,特别是自来水、燃气等本身具有不安全因素，发生问题会造成人民生命危险、疾病危险，政府必须加强监管。
由于我市的市政公用事业管理职能分属不同行政部门，作为主要的也是相对比较集中的公用事业管理局来说，要在现行模式下发挥更大作用通过这几天的调研总结，我认为在现有管理成绩的基础上在以下几个方面作出进一步的努力：
1、科学规划，加大市政公用设施建设力度。科学的发展观要求有科学的干事业的方法，在市政公用事业的建设上更要本着这一原则，它不仅能完善市政设施的功能，体现城市的品位，更能最大限度地节约资金，因此在市政公用设施的建设上首先要科学的进行规划，分步实施，本着先急后缓的原则，加大工程建设力度，优先考虑涉及民生和社会公众强烈关注的热点项目。
2、完善制度，增强市政公用事业的管理力度。随着经济的发展，市政公用设施投资的主体也会逐渐多元化，但由于该行业为社会公众提供基本需求服务的这种特殊性，必须要对它加强管理特别是在价格监管、质量监管和安全监管方面，公用事业管理局必须要代表政府进行全方位的监督与管理，以使得公用事业的产品、服务与价格相匹配，满足社会需求的同时符合人民期望。
3、未雨绸缪，建立完善的市政公用事业应急预案。市政公用事业包含燃气、自来水、市政设施、污水排放处理、城市防洪等内容，与人民群众息息相关，同时在发生突发事件后有可能会危及广大群众生命安全、生活秩序或生活质量，因此需要建立完善的应急预案，在燃气方面需考虑燃气管网爆裂泄露、燃气供应集中点爆炸内容，在供水方面应考虑主管网暴裂、水源地严重污染内容，污水处理方面应考虑大型重点企业排放泄露，在市政设施方面考虑城市排水不畅导致的城市排涝、污水泛滥等等情况。
4、关注民生，建立完善的便民服务队伍。市政公用事业直接服务于所有的城市居民，随着经济社会的发展业已逐渐延伸到了农村居民，是民生的重要体现，除了突发事件，我们遇到的往往是一个又一个老百姓的现实困难，实际上是如何便民的问题，要使老百姓一家一户或部分老百姓遇到的事情快速妥善的予以解决，消除实际障碍或困难，我们需要在现有便民服务团队的基础上整和资源、统一调度、快速反应，以社会效益和老百姓的满意度为第一目标、第一责任完善公用事业服务，显著提升公用事业服务时效和服务水准。
5、拓宽渠道，扩大市政公用基础设施融资途径。无论是区域供水、污水处理还是市政设施建设都需要投入大量甚至巨额资金，政府财政投入当然义不容辞，但全靠财政投入是满足不了社会公用事业发展的需要以及老百姓的需求的，要在争取银行贷款融资的同时，充分发挥项目建设融资的作用，同时充分考虑项目的可经营性和不可经营性（公益性），实行不同的融资模式，公益性项目的建设资金和还本付息资金应当以财政资金为主，项目主要包括市政道路、桥梁、隧道、绿化、路灯、城市防洪等设施，建设这些项目同样要考虑资金的综合收益，可以将项目同周边土地捆绑运作，增强收益能力，按照“生地变熟地，熟地变热地"的思路与做法，由政府确定国有投资主体进行出资，统一征地，统一建设配套基础设施，统一开发政府功能性建筑和市场化运作条件较好的配套设施(如地下综合弱点管网、地上综合线杆)，在土地出让时获取最大收益，获取收益后再投入到公用事业的建设与维护上。对可经营性项目通过联合、股份制、股份合作制进行改组实现国有企业股权多元化，或BOT等方式，还可以吸引民间资本的投资，用共同经营或固定比例回报的方式积聚资金来加快城乡公用事业建设的步伐。
6、理顺体制，完善城市公用事业综合管理职能。城市的公用事业涉及方方面面，但管理应当归口，我市目前涉及公用事业管理的除公用事业局外，还有交通局、供电公司、水利局，他们也都各自负责一块公用事业管理职能，从科学发展和高效运作的要求来看，这些职能应当进一步归口以理顺城市公共交通、城市客运出租、城市路灯管理、城市防洪等公共事业的统筹发展和协调发展。
7、统筹兼顾，加大城乡公用事业一体化建设的步伐。我们目前的公用事业建设与管理大都还停留在城市规划区范围，应当说随着经济社会的发展，党和政府对民生和三农问题的关注，城乡建设一体化发展的战略现在已经把乡镇的公用事业建设纳入了轨道，从目前已经实施的区域供水和乡镇污水处理厂的建设就已经充分说明了城乡公用事业一体化步伐的加快，在此基础上，我们还应当在城乡统一规划的基础上进一步实施乡镇集镇和中心村的市政配套设施建设如道路、污水排放、路灯的建设，达到城乡差别逐步缩小的目的。
总之，市政公用事业需要政府和全社会的共同关注与参与，我们现在正处在一个蓬勃发展的时机，这项事业大有可为、欣欣向荣，她的建设目的，为所有公众服务，她的建设成果，为全社会所共享，祝福我们的市政公用事业越来越完善。
二OO八年七月二十一日
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